باسمه تعالی
چرا توافق هسته ای ایران باید به تصویب مجلس شورای اسلامی
برسد؟
براساس اصل 77 قانون اساسی «عهدنامهها، مقاولهنامهها، قراردادها و
موافقتنامههای بینالمللی» و همچنین طبق اصل 125 قانون اساسی «پیمانهای مربوط
به اتحادیههای بینالمللی» باید به تصویب مجلس شورای اسلامی برسند. در این رابطه
باید اظهار داشت که مطابق نظرات تفسیری شورای نگهبان شمول اصل 77 و 125 قانون
اساسی در صورتی است که اولاً موضوع مورد توافق، دارای وصف بینالمللی باشد، ثانیاً
ایجاد تعهد برای نظام جمهوری اسلامی ایران را درپی داشته باشد.1 منظور از تعهد بر
کشور نیز به نظر میرسد تحقق یک تعهد بینالمللی است که طبق حقوق بینالملل قابل
احراز است.2 در گزارش حاضر به
بررسی این دو شرط و تطبیق آنها بر توافق هسته ای می پردازیم.
با تتبع در آرای شورای نگهبان در خصوص اصول 77 و 125 قانون اساسی مشخص
میشود که عهدنامهها، مقاولنامهها، قراردادها و موافقتنامههای بینالمللی که
باید به تصویب مجلس شورای اسلامی برسند باید دارای اوصاف زیر باشند:
1. وصف بینالمللی
طبق نظرات
شورای نگهبان طرفین توافق یا باید دولت باشد و یا اینکه طرف دیگر یکی از سازمانها
و مجامع بینالمللی باشد تا وصف بینالمللی مذکور در اصول قانون اساسی درخصوص آن
توافق تحقق یابد. چنانکه شورای نگهبان در نظر تفسیری شماره 3903 مورخ 7/8/1360
چنین اظهار داشته است: «قراردادهایی که یک طرف آن وزارتخانه یا مؤسسه یا
شرکت دولتی و طرف دیگر قرارداد شرکت خصوصی خارجی میباشد، قرارداد بینالمللی
محسوب نمیشود و مشمول اصل 77 قانون اساسی نمیباشد».
همچنین شورای
نگهبان در نظر تفسیری شماره 2009 مورخ 16/8/1363 بر این امر تأکید کرده است که «اصل
77 قانون اساسی با توجه به اصل 125 از قراردادهایی که برای انجام معامله
بین وزارتخانهها و سایر سازمانهای دولتی ایران و شرکتهای خارجی دولتی که
دارای شخصیت حقوقی باشند منعقد میگردد منصرف است...».
در استعلام
دیگری از شورای نگهبان در مورد لزوم طرح لوایحی در خصوص الحاق ایران به سازمانها
و مجامع بینالمللی در مجلس شورای اسلامی پرسیده میشود که شورا در قالب نظریه تفسیری
به شماره 12887 مورخ 29/10/1366 اینگونه پاسخ میدهد: «با توجه به اینکه بر
الحاقهای مورد سئوال، علیه طرفی که ملحق میشود، نتیجتاً آثار موارد مذکور
در اصول 77 و 125 قانون اساسی مرتب میشود، در حکم موافقتنامه است و باید
به تصویب مجلس شورای اسلامی برسد».
مطابق نظرات
مزبور، توافقات و معاهده هایی که یک طرف آن دولت ایران و طرف دیگر آن دولت یا دولت
های دیگر و یا یکی از نهادهای بین المللی است واجد وصف بین المللی هستند و درصورت
دارا بودن شرط دوم می بایست به تصویب مجلس شورای اسلامی برسند.
2. ایجاد تعهد
برای دولت
یکی دیگر از
اوصاف مورد نیاز برای ضرورت تصویب موافقت نامه در مجلس شورای اسلامی از منظر شورای
نگهبان ایجاد تعهد برای دولت است. شورای نگهبان در نظریه شماره 9993 تاریخ
8/9/1362 خود حتی درخصوص قالبی مانند «یادداشت تفاهم» چنین ابراز میدارد: «یادداشت
تفاهم چنانچه ایجاد تعهد نماید مثل قرارداد است و بایستی ضوابط مذکور در
قانون اساسی نسبت به آن رعایت شود.»
علاوه بر
نظرات تفسیری مذکور، از ایرادات شورای نگهبان که بر اساس اصل (77) بر مصوبات مجلس
گرفته شده است، مشخص میگردد که علاوه بر لزوم تصویب اصل معاهده توسط مجلس شورای
اسلامی، اصلاح و تغییر آن نیز باید با مجوز مجلس شورای اسلامی صورت گیرد، چرا که
اصلاح معاهده نیز باید توسط مرجع تصویب کننده اولیه انجام شود و مشمول اصل (77) میباشد.
چنانکه شورای نگهبان در نظریه شماره 7249 مورخ 23/9/1373 در خصوص لایحه موافقتنامه
فرهنگی بین دولت جمهوری اسلامی ایران و دولت مالزی مصوب 15/9/1373 مجلس شورای
اسلامی چنین بیان میدارد: «ماده 5 که اجازه تغییر یا اصلاح تعهد را به دولت حتی
بدون تصویب مجلس شورای اسلامی میدهد خلاف اصل 77 قانون اساسی شناخته شد.»
آیا دو وصف
فوق بر توافق هسته ای صدق پیدا می کند؟
اصل (77)
قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران بیان میدارد: «عهدنامه، مقاوله نامه، قراردادها
و موافقتنامههای بینالمللی باید به تصویب مجلس شورای اسلامی برسد» و همچنین طبق اصل
125 قانون اساسی «امضای عهدنامهها، مقاوله نامهها، موافقتنامهها و قراردادهای
دولت ایران با سایر دولتها و همچنین امضای پیمانهای مربوط به اتحادیههای بینالمللی
پس از تصویب مجلس شورای اسلامی با رئیس جمهور یا نماینده قانونی اوست».
ممکن است ادعا
شود که توافق صورت گرفته تحت عنوان «برنامه اقدام مشترک» خارج از عناوین ذکر شده
در اصول فوق است و لذا نمی تواند مشمول اصول مزبور باشد. در این خصوص لازم به ذکر
است که دکترین و رویه قضایی بینالمللی همگی متفقالقولند که برای اینکه متنی را
مشمول عنوان «موافقتنامه بینالمللی» و عناوین مشابه بدانیم، عنوان آن متن ملاک
نیست، بلکه باید به محتوای آن نگریست و محتوا را معیار و ملاک دانست. واژهها یا
اصطلاحات حقوقی مختلفی مانند: عهدنامه، کنوانسیون، پیمان، اساسنامه، موافقتنامه،
تفاهم نامه، پروتکل، توافق تکمیلی، قرار موقت، اعلامیه، تبادل یادداشت، منشور و
غیره وجود دارد که همگی میتواند بدون کوچکترین تفاوتی برای عمل حقوقی خاصی به کار
رود و از اعتبار همانندی برخوردار باشد.([3])
از این رو تمامی موارد فوق، در حد محتوای آنها، تعهد آور است و احکام یکسانی بر
روند تصویب آنها حاکم است.([4])
همچنین دیوان بینالمللی دادگستری اشاره میدارد: «واژهها[ی عنوان] در
تبیین خصوصیت «الزامی» یک قرارداد یا یک تعهد بینالمللی نقش تعیینکننده ندارند.»([5])
علاوه بر
دکترین و رویه قضایی بینالمللی، ماده 2 بند 1 کنوانسیون 1969 وین در مورد «حقوق
معاهدات» اشعار میدارد که: «معاهده عبارت است از یک توافق بینالمللی که بین
کشورها به صورت کتبی منعقد شده و مشمول حقوق بینالملل باشد، صرف نظر از عنوان خاص
آن و اعم از اینکه در سندی واحد یا در دو یا چند سند مرتبط به هم منعکس شده باشد.»([6])
از این اشاره مختصر این استفاده را میتوان نمود که هر چند در اصول (77) و (125)
قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران ذکری از همه اقسام توافقنامهها نیامده، ولی به
ماهیت آنها توجه شده و هرگونه تعهد بینالمللی که به هر عنوانی کشور ایران را
متعهد نماید، مشمول این اصول قرار داده شده است که باید به تصویب مجلس شورای
اسلامی برسد.([7])
لذا عنوان اصطلاحات مذکور در اصول فوق از باب تمثیل است نه از باب حصر و بدین
ترتیب راه بر هر گونه استثناء بسته شده است.([8])
همچنین از بررسی مشروح مذاکرات مجلس بررسی نهایی قانون اساسی مشخص میگردد که
نمایندگان مجلس بررسی نهایی قانون اساسی به علت سوابق ناخوشایند تاریخی، نسبت به
این مسأله توجه داشته و سعی کردهاند با آوردن کلماتی مترادف همچون عهدنامه،
مقاولنامه، قرارداد و موافقتنامه بینالمللی، در اصول (77) و (125) هرگونه توافق
دولت با مرجع خارجی که سبب تعهد برای جمهوری اسلامی میشود را نیازمند تأیید
نمایندگان مجلس شورای اسلامی قرار دهند. شدت این نگرانی تا حدی است که حتی پیشنهاد
لزوم اخذ مجوز از مجلس برای ورود به مذاکرهی منتهی به قرارداد هم داده میشود،
لیکن در نهایت، متن مصوب، وافی به مقصود دانسته میشود.([9])
بنابر آنچه که گفته شد، بیانیهای که در مذاکرات ژنو میان ایران و گروه موسوم
به 5+1 (یا 3+3) به امضا رسید، به علت داشتن وصف بینالمللی و بهدلیل تعهداتی که در آن برای ایران ایجاد شده است، فارغ از
هر عنوانی که به آن بیانیه داده شود، سندی است که
مشمول اصل (77) قانون اساسی بوده و در نتیجه نیازمند تصویب مجلس شورای اسلامی میباشد.
بنابراین حتی اگر این بیانیه، چنانکه برخی پنداشتهاند، یک یادداشت تفاهم یا
برنامه اقدام مشترک موقت نیز باشد، با تحلیل مذکور به دلیل ایجاد تعهد برای کشور،
باید توسط مجلس شورای اسلامی تصویب شود، چرا که طبق این بیانیه، دولت ایران
تعهداتی را هرچند داوطلبانه متقبل شده است. بر این اساس با توجه به اینکه عنوان
سند تأثیری بر محتوای آن ندارد و نیز بر اساس نظریه تفسیری شماره 9993 مورخ
8/9/1362 شورای نگهبان مبنی بر اینکه «یادداشت تفاهم چنانچه ایجاد تعهد نماید
مثل قرارداد است و بایستی ضوابط مذکور در قانون اساسی نسبت به آن رعایت
شود»، سند مذکور نیز که تعهداتی را متوجه کشور مینماید، مشمول اصل (77) قانون
اساسی است.
از سوی دیگر،
ذکر این نکته ضروری است که در سند مزبور به دوجانبه بودن برنامه عمل اشاره شده([10]) و
تعهدات کشورهای 1+5 نیز «درمقابل»([11])
تعهدات ایران اعمال میگردند و این مسئله، به هرترتیب به وجود توافق فیمابین
اشاره میکند که در نتیجه آن تعهدات دوطرفه نیز پدیدار گشته است. لذا میتوان بهوجود
الزام حقوقی– رعایت تعهدات متقابل از سوی هر یک از طرفین- نیز اشاره نمود که این
مسئله موجب شمول اصل 77 و 125 قانون اساسی است و مستلزم تصویب مجلس شورای اسلامی
میباشد.
با همه اینها
حتی اگر بپذیریم برنامه اقدام مشترک یعنی همان توافقنامه سال گذشته در ژنو دارای
ماهیت منطبق بر اصول 77 و 125 نباشد اما همانطور که مشاهده شد، بررسی های حقوقی
جای تردیدی باقی نمی گذارد که توافق هسته ای نهایی ایران با 1+5 که سندی قطعی و
لازم الاجرا برای ایران می باشد، بر اساس قانون اساسی حتماً باید از مسیر مجلس
شورای اسلامی بگذرد.
محمد سلیمانی
کارشناس ارشد حقوق عمومی
[1]. شورای نگهبان در نظریه شماره 9993 تاریخ 8/9/1362 خود چنین به
این مسئله تصریح نموده است: «یادداشت تفاهم چنانچه ایجاد تعهد نماید مثل
قرارداد است و بایستی ضوابط مذکور در قانون اساسی نسبت به آن رعایت شود.»
[2]. برای
مطالعه بیشتر، نک. توکل حبیب زاده، حسین خلف رضایی، «حدود صلاحیت قوای مقننه و
مجریه در تصویب قراردادهای بینالمللی»، فصلنامه بررسیهای حقوق عمومی، شماره1،
1391.
[3]. میرعباسی، سید باقر، مسأله قراردادهای بینالمللی
موضوع اصل (77) و (139) قانون اساسی، نشریه دانشکده حقوق و علوم سیاسی دانشکاه
تهران، زمستان 1377، شماره 42.
[4]. فلسفی، هدایت الله، حقوق بینالمللی
معاهدات، ص 94.
[5]- CPJI: Avis consultatif du 5 sept 1931 dans l’affaric
du projet d’union douanière austro-allemande, scrie A/B, n 41, p 47.
[6]. ر.ک به: ترجمه عهدنامه 1969 وین در خصوص
حقوق معاهدات، در مجله حقوقی دفتر خدمات حقوقی جمهوری اسلامی ایران، ش 8، سال
1366، ص 226
[7]. مهرپور، حسین، مختصر حقوق اساسی جمهوری
اسلامی ایران، ص197.
[8]. هاشمی، سید محمد، حقوق اساسی جمهوری اسلامی
ایران، ص 180.
[9]. اداره کل امور فرهنگی و روابط عمومی مجلس شورای
اسلامی(1364)، صورت مشروح مذاکرات مجلس بررسی نهائی قانوناساسی جمهوری اسلامی ایران،
جلد دوم، ص 981.
[10]- "a reciprocalstep" or "nothing is agreed until everything is
agreed" or "a mutually defined enrichment program"
[11]- "In return", the E3/EU+3 would undertake the following voluntary
measures
سلام همکلاسی
تبریک اقای کریمی فرد دوباره پرکارین که
داشتم همینجور میگشتم که رسیدم به اینجا و خاطرات کارشناسی برام زنده شد